Sentencia de 25 de noviembre de 2002; núm. 1226/2002
Recurso núm. 435/2002

Ponente: Ilmo. Sr. D. Juan Molins García-Atance

En Zaragoza, a veinticinco de noviembre de dos mil dos.

La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, compuesta por los Sres. indicados al margen y presidida por el primero de ellos, pronuncia en nombre del REY esta

En el recurso de suplicación núm. 435 de 2002 (Autos núm. 89/2002), interpuesto por la parte demandada Instituto Nacional de la Salud, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zaragoza, de fecha 18 de marzo de 2002; siendo demandante Dª [...], Dª [...] y Dª [...] , sobre reclamación de cantidad -cuotas colegiales-.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Juan Molins García-Atance.

PRIMERO.- Según consta en autos, se presentó demanda por Dª [...], Dª [...] y Dª [...], contra Instituto Nacional de la Salud, sobre reclamación de cantidad -cuotas colegiales-, y en su día se celebró el acto de la vista, habiéndose dictado sentencia por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zaragoza, de fecha 18 de marzo de 2002, siendo el fallo del tenor literal siguiente:

"Que debo desestimar y desestimo las excepciones de falta de litisconsorcio pasivo necesario y prescripción alegadas por el demandado y entrando en el fondo del asunto debo estimar y estimo la demanda presentada por [...], [...], [...] contra el Instituto Nacional de la Salud y en su consecuencia debo condenar y condeno al demandado a que pague a cada una de las actoras la cantidad de 739,79.- euros".

SEGUNDO.- En la citada sentencia y como hechos probados se declararon los del tenor literal:

"I.- Las actoras prestan servicios para el Instituto Nacional de la Salud como personal estatutario fijo, con las antigüedades que en la demanda constan.

II.- Para el ejercicio de su profesión precisan su adscripción al Colegio Oficial de ATS/DUE, habiendo satisfecho como cuotas, por tal colegiación, la cantidad de 739,79.- euros por los años 1997, 1998, 1999, 2000 y hasta septiembre de 2001.

III.- Interpusieron reclamación previa en 20-12-2001 siendo desestimada".

TERCERO.- Contra dicha sentencia se interpuso recurso de suplicación por la parte demandada, siendo impugnado dicho escrito por la parte demandante.

PRIMERO.- El primer motivo del recurso de suplicación interpuesto por el Letrado de la Administración Pública de la Seguridad Social, formulado al amparo del art. 191.a) de la LPL, denuncia la infracción de los artículos 12.2 y 13 a 18 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el art. 24 de la Constitución y con el art. 2 y la disposición final única del Real Decreto 1475/2001, de 27 de diciembre, alegando, en esencia, que al haberse efectuado las transferencias en materia de asistencia sanitaria a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón, las obligaciones del INSALUD han pasado a serlo de la Comunidad Autónoma de Aragón, por lo que solicita que se estime la excepción de litisconsorcio pasivo necesario, debiendo volcarse al pleito a la Diputación General de Aragón (DGA) y al Servicio Aragonés de Salud (SAS).

Los extremos esenciales para centrar el "thema decidendi" son los siguientes. Las actoras, que prestaban servicios como ATS a favor del INSALUD con anterioridad a la transferencia a la Comunidad Autónoma de Aragón de determinadas funciones y servicios de la citada Entidad Gestora en materia de asistencia sanitaria, reclaman en la presente litis el importe de las cuotas de colegiación pagadas por las mismas durante los años 1997, 1998, 1999, 2000 y hasta septiembre de 2001, habiéndose formulado la presente demanda después de la fecha de efectividad de la mentada transferencia. Esta acción se ejercitó exclusivamente contra el INSALUD, el cual sostiene que es la Comunidad Autónoma de Aragón quien tiene que abonar su importe. No se cuestiona el derecho de las demandantes a percibir las cantidades reclamadas, por lo que el debate litigioso se ciñe a la determinación de cuál de estas dos Administraciones públicas tiene que pagar estas cantidades.

SEGUNDO.- La cuestión relativa a si es la Administración del Estado o la Comunidad Autónoma la que tiene que responder de las reclamaciones producidas en el marco de un proceso de transferencias de la primera a la segunda ha sido abordada por una pluralidad de sentencias del Tribunal Supremo (TS), quien ha resuelto estas controversias, como regla general, en función de lo dispuesto en el Real Decreto de transferencias.

Así, las sentencias del TS7III de 30-04-1992, 20-05-1992, 03-10-1994 y 08-11-1994 declararon la responsabilidad de la Comunidad Autónoma de Cataluña respecto de reclamaciones derivadas de certificaciones de obras iniciadas por el INSALUD antes de la transferencia, que se continuaron realizando con posterioridad a la misma. Al respecto, el Alto Tribunal se limitó a interpretar el apartado G) del anexo del Real Decreto 1517/1981, de 08-07, de traspaso de estos servicios a la Generalidad de Cataluña, que establecía que "las obligaciones vencidas con anterioridad a la efectividad del traspaso serán asumidas por el INSALUD o INSERSO, según proceda". Como quiera que las citadas obligaciones no estaban vencidas a la fecha del traspaso, condenó a su abono a la Comunidad Autónoma.

La sentencia del TS/III de 10-02-2001, relativa a un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, con cita de las de 04-12-1993, 27-11-1995 y 06-05-1997, interpretando el art. 2 del Real Decreto 1679/1990, de 28-12, de traspaso de funciones y servicios del INSALUD a la Comunidad Autónoma de Galicia, que preveía el traspaso de los "bienes, derechos y obligaciones", argumentó que "al haberse transferido a la Comunidad Autónoma los bienes, derechos y obligaciones del Instituto Nacional de la Salud, en uno de cuyos Centros hospitalarios ocurrió el hecho del que se pretende derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración, las obligaciones nacidas de la asistencia prestada en ese Centro hospitalario, entre las que lógicamente está el hacer frente a la responsabilidad patrimonial emanada de dicha asistencia sanitaria, deben ser asumidas por la Administración a la que fue traspasado el servicio".

Por su parte el TS/II, en sentencia de 11-10-1990, ha sostenido que en virtud del principio de subrogación en derechos y obligaciones de la Administración transferida respecto de la cedente, la entidad obligada al pago de la indemnización derivada de una responsabilidad patrimonial es la que gestione el servicio sanitario en la fecha de la sentencia. Este criterio se reiteró en la sentencia del TS/II de 09-12-1993.

Respecto de la Sala de lo Social del TS, la sentencia de 06-05-2002 condenó a la Comunidad Autónoma de Castilla y León al abono de las diferencias salariales reclamadas por un profesor de un centro concertado, correspondientes a un período anterior al traspaso de servicios y funciones a la citada Comunidad Autónoma, invocando su propia doctrina relativa a que "el traspaso, al afectar al conjunto de "bienes, derechos y obligaciones", en relación con las funciones objeto de transferencia, supone una sucesión patrimonial que afecta no sólo a la parte activa del patrimonio -bienes y derechos-, sino a la pasiva -obligaciones-, con independencia de su fecha y constitución. Esto es lo que sucede también en el presente caso, pues el artículo 2 del Real Decreto 1340/1999 establece que "quedan traspasados a la Comunidad de Castilla y León, las funciones y servicios, así como los bienes, derechos, obligaciones, personal y créditos presupuestarios correspondientes, en los términos que resultan del propio Acuerdo y de las relaciones anexas", y entre las funciones traspasadas se encuentran, según el apartado B).f) del Anexo, las relativas a los centros privados. En relación con estas funciones se trasmiten también los medios necesarios para atenderlas de acuerdo con las previsiones del régimen transitorio del propio Real Decreto de traspaso (Anexo G), sobre valoración de las cargas financieras de los servicios traspasados con transferencia de los créditos y las posibilidades de regularización de éstos, y, de forma definitiva, se aplica el régimen de financiación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, que prevé la asignación de recursos económicos permanentes en atención a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas; entre estos recursos está la participación en los tributos del Estado, cuya fijación tiene en cuenta las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas y que anteriormente tenía atribuidas el Estado. No desconoce la Sala que la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 12/1983, del Proceso Autonómico, establece que "la Administración del Estado deberá regularizar la situación económica y administrativa del personal a su servicio antes de proceder a su traslado a las Comunidades Autónomas", añadiendo que "en todo caso, la Administración estatal será responsable del pago de los atrasos o cualesquiera indemnizaciones a que tuviera derecho el personal por razón de su situación con anterioridad al traslado". Pero esta norma no resulta aplicable al supuesto aquí debatido, porque no estamos en él ante un cambio en la posición empresarial en el marco de la relación de servicios entre la Administración Pública competente y su personal, que es el supuesto contemplado en la citada disposición, sino ante una transferencia de las funciones y de las obligaciones de financiación respecto a los centros educativos privados concertados y en esta materia rige la regla general sobre atribución de los derechos y obligaciones derivados del traspaso, que, como ya se ha dicho, no se limitan a las vencidas con posterioridad a aquél, sino también a los que lo hubieran sido con anterioridad y no se hubiesen satisfecho".

Por ende, la transcrita sentencia de la Sala de lo Social del TS, 1) está aplicando el Real Decreto 1340/1999, de 31-07, de traspaso de funciones y servicios en materia de enseñanza no universitaria, cuyo contenido es palmariamente distinto al del Real Decreto de autos 1475/2001 (el Real Decreto 1340/1999 no prevé el cierre del ejercicio con atribución al Estado de los derechos y obligaciones exigibles en la fecha del traspaso). Y 2) la citada sentencia argumenta la inaplicación de la disposición adicional primera de la Ley del Proceso Autonómico explicando que la misma se refiere a un cambio efectuado en el marco de la relación de servicios entre la Administración pública y su personal, lo que era ajeno al litigio enjuiciado por el TS. Sin embargo en el presente pleito sí que nos encontramos dentro del ámbito de aplicación de la citada disposición adicional primera.

Por último, una pluralidad de resoluciones del TS/IV (por todas, sentencias de 12-12-1996; 07-03-1997; 07, 11, 12 18 y 19-06-2001; 06-11-2001; 19-07-2001 y 07-02-2002), relativas todas ellas a reclamaciones de reintegro de gastos médicos por asistencia sanitaria prestada fuera del Sistema Nacional de Salud, interpretando el art. 2 y el anexo E).i) del Real Decreto 1679/1990, de 28-12, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Galicia de funciones del INSALUD, o bien interpretando los mismos preceptos del Real Decreto 212/1996, de 09-02, sobre traspaso a la citada Comunidad Autónoma de funciones y servicios de asistencia sanitaria encomendada al Instituto Social de Marina, argumentaron que "el traspaso, al afectar al conjunto de "bienes, derechos y obligaciones" en relación con las funciones objeto de transferencia, supone una sucesión patrimonial que afecta no sólo a la parte activa del patrimonio -bienes y derechos-, sino a la pasiva -obligaciones, con independencia de su fecha y constitución-", condenando a la Comunidad Autónoma al pago de las cantidades reclamadas.

Sin embargo es importante reparar en dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, todas las sentencias citadas se refieren a supuestos distintos del de autos, pues en el presente litigio la reclamación la formula personal del INSALUD, mientras que todas las sentencias del TS reseñadas versaban sobre reclamaciones ajenas al personal al servicio de la Administración pública. En efecto, los mentados pleitos trataban sobre reclamaciones dimanantes de certificaciones de obras, reclamaciones basadas en la responsabilidad patrimonial de la Administración, la reclamación salarial de un trabajador de un centro concertado y la solicitud de reintegro de gastos por la asistencia sanitaria prestada al margen del Sistema Nacional de Salud.

La importancia de ello deriva de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley del Proceso Autonómico. Es cierto que el art. 20.1 de la Ley de Proceso Autonómico establece: "Los expedientes en tramitación correspondientes a los servicios o competencias que estén pendientes de resolución definitiva, antes de la fecha de efectividad de la transferencia, se entregarán a la Comunidad Autónoma para su decisión. No obstante, los recursos administrativos contra resoluciones de la Administración del Estado se tramitarán y resolverán por los órganos de ésta. Las consecuencias económicas que, en su caso, resulten, serán de cuenta de quien hubiere adoptado la resolución definitiva". Pero es que, en relación con la materia específica relativa a la situación económica del personal al servicio de la Administración del Estado trasladado a la Comunidad Autónoma, la disposición adicional primera de la Ley de Proceso Autonómico estatuye: "La Administración del Estado deberá regularizar la situación económica y administrativa del personal a su servicio antes de proceder a su traslado a las Comunidades Autónomas. En todo caso, la Administración estatal será responsable del pago de los atrasos o cualesquiera indemnizaciones a que tuviera derecho el personal por razón de su situación con anterioridad al traslado". Esta disposición adicional primera constituye "lex specialis" en relación con la cuestión litigiosa y de la misma resulta nítidamente la obligación de la Administración estatal de abonar las cantidades reclamadas en el presente pleito, en cuanto se reclaman unas indemnizaciones a las que tiene derecho el personal transferido por razón de su situación con anterioridad al traslado. En este sentido puede citarse la sentencia de la Sala de lo Social del TS de 19-06-1989, que aplica la citada disposición adicional primera a una reclamación de cantidad efectuada por personal del INSALUD con posterioridad a su transferencia a una Comunidad Autónoma pero que se devengó antes de la misma, estableciendo la doctrina siguiente: "la pretensión que se formula tiene por objeto el abono de una determinada cantidad en concepto de premio de antigüedad por lo que, pese a la indeterminación de que adolece el escrito de demanda, hay que concluir que dicha reclamación se refiere al período anterior a la fecha del cese por jubilación de la actora y a tenor de la disposición adicional primera de la Ley 12/1983 corresponde a la Administración Estatal al pago de atrasos o de cualesquiera indemnizaciones a que tuviera derecho el personal por razón de su situación con anterioridad al traslado".

TERCERO.- El segundo argumento que respalda la responsabilidad del INSALUD dimana de la circunstancia de que el Real Decreto 1475/2001, de 27-12 que regula el traspaso a Aragón de funciones y servicios del INSALUD, tiene un contenido palmariamente distinto de los Reales Decretos 1517/1981, 1679/1990, 1340/1999 y 212/1996 antes citados, lo que asimismo impide trasladar automáticamente al presente litigio la doctrina establecida en las mencionadas sentencias del TS.

En efecto, es cierto que el art. 2 del Real Decreto 1475/2001 establece: "En consecuencia, quedan traspasados a la Comunidad Autónoma de Aragón las funciones y servicios, así como los bienes, derechos, obligaciones, medios personales y créditos presupuestarios correspondientes en los términos que resultan del propio Acuerdo y de las relaciones anexas". Pero es que en el anexo F) (intitulado: "bienes, derechos y obligaciones del Estado y de la Seguridad Social que se traspasan"), punto 3 de este Real Decreto se estatuye: "El cierre del sistema de financiación de la asistencia sanitaria para el período 1998-2001 será asumido por la Administración General del Estado. A estos efectos se entiende como cierre del sistema la liquidación de las obligaciones exigibles hasta 31 de diciembre de 2001 y pendientes de imputar a presupuesto, de los derechos exigibles a dicha fecha y de los recursos derivados de la liquidación de dicho modelo". Y este Real Decreto 1475/2001 no tiene ninguna disposición como la establecida en el anexo E).i) del Real Decreto 1679/1990 y en el mismo anexo del Real Decreto 212/1996, que prevén: "A partir del 1 de enero de 1991, los compromisos de gastos no reconocidos a dicha fecha por los Servicios Centrales del Instituto Nacional de la Salud, serán contraídos con cargo a los créditos de la Comunidad Autónoma de Galicia, por considerar que los mismos se encuentran financiados por las desviaciones previstas en el último párrafo del apartado f)".

Por ende en el Real Decreto que regula el proceso de transferencias examinado en la presente litis, a diferencia de los previstos en los Reales Decretos 1679/1990 y 212/1996, 1) no se atribuyen a la Comunidad Autónoma los compromisos de gastos no reconocidos en la fecha de transferencia. Y 2) se prevé expresamente que el cierre del sistema de financiación para el período 1998-2001 sea asumido por la Administración del Estado, definiendo el cierre del sistema como la liquidación de las obligaciones y derechos exigibles hasta el 31-12-2001. Es importante hacer hincapié en que el Real Decreto de autos habla de "obligaciones exigibles" y de "derechos exigibles", no de obligaciones y derechos exigidos. Y las cuotas colegiales de autos constituyen obligaciones exigibles con anterioridad a la fecha de transferencia.

Es cierto que una parte de la cantidad reclamada se retrotrae al año 1997, anterior incluso al período de cierre previsto (1998-2001) pero ello no autoriza a infirmar la responsabilidad del INSALUD, habida cuenta de que el Real Decreto 1475/2001 define el cierre del sistema como la liquidación de las obligaciones y derechos exigibles el 31-12-2001, así como de los recursos derivados de la liquidación de este modelo, de lo que se deduce que esta norma legal atribuye a la Administración del Estado la responsabilidad respecto de los derechos y obligaciones exigibles antes de la fecha del traspaso.

CUARTO.- Por último, no es ocioso añadir que fue la desigualdad de trato cometida por el INSALUD -en la que no ha incurrido el SAS- la que dio lugar a las presentes reclamaciones, sin que, a la vista del acervo normativo del presente litigio, pueda llegarse a otra conclusión que la relativa a la responsabilidad del INSALUD (en la actualidad, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria) respecto de las presentes reclamaciones.

Esta conclusión no queda enervada por lo dispuesto en los apartados G), J) y K) del anexo del Real Decreto 1475/2001, ni en el art. 43.1 de la Ley General Presupuestaria, por las razones siguientes. 1) En cuanto al apartado G) del anexo del Real Decreto 1475/2001, el mismo se ocupa del personal adscrito a los servicios e instituciones traspasados. En la presente litis no se discute que este personal haya pasado a depender de la Comunidad Autónoma de Aragón, pero ello no obsta a la responsabilidad del INSALUD respecto de las reclamaciones de autos. 2) El apartado J) del anexo de este Real Decreto 1475/2001 se limita a establecer un sistema de financiación provisional durante el plazo máximo de tres meses (prorrogables) a partir de la efectividad del traspaso, con la finalidad de facilitar una transferencia de la complejidad de la de autos, pero sin que ello conlleve la responsabilidad del SAS respecto de las cantidades reclamadas en esta litis, correspondientes a unos derechos que no se devengaron durante el plazo de tres meses posterior a la efectividad del traspaso, sino con anterioridad al mismo, siendo exigibles antes de la citada fecha. 3) Tampoco el apartado K) del anexo de este Real Decreto 1475/2001 conduce a la declaración de responsabilidad del SAS, pues el mismo se limita a fijar la fecha de efectividad del traspaso. 4) Por último, el art. 43.1 de la Ley General Presupuestaria establece que las obligaciones de pago sólo son exigibles a la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de sentencia judicial (sic) firme o de operaciones de Tesorería legalmente autorizadas. Pero es que en la presente litis la responsabilidad del INSALUD se declara por mor de una sentencia (tal y como exige el citado precepto), y si bien la misma se dicta con posterioridad a la fecha de efectividad del traspaso, ello no impide la responsabilidad de la reseñada Entidad Gestora, por lo que procede desestimar este primer motivo del recurso.

QUINTO.- En el segundo y último motivo de suplicación, formulado al amparo del art. 191.c) de la LPL, se denuncia la infracción del art. 2 y de la disposición final única del Real decreto 1475/2001, interpretado a la luz de la doctrina sentada en la sentencia del TS/IV de 19-07-2001, insistiendo, con análogos argumentos a los vertidos en el motivo anterior, en la falta de legitimación pasiva del INSALUD.

Al respecto basta remitirse a la argumentación desarrollada en los fundamentos anteriores, de la que resulta la legitimación pasiva del INSALUD en el presente litigio, lo que obliga a desestimar el recurso interpuesto, confirmando la sentencia de instancia.

En atención a lo expuesto,

Desestimamos el recurso de suplicación núm. 435/2002, ya identificado antes y, en consecuencia, confirmamos la sentencia recurrida.

Así, por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.