El despegue de la Agencia Española del Medicamento
LA AGENCIA ESPAÑOLA DEL MEDICAMENTO SE HA CONVERTIDO EN PROTAGONISTA ESENCIAL DE
LA ACTUALIDAD SANITARIA DESDE EL PRINCIPIO DE SU SINGLADURA. TANTO LA INDUSTRIA
FARMACÉUTICA COMO EL MUNDO SANITARIO, EN GENERAL, HAN SALUDADO LA LLEGADA DE ESTE
ORGANISMO, CONTEMPLÁNDOLO COMO UN BUEN AUGURIO PARA EL DESARROLLO DE CIERTAS ACTIVIDADES
COMO LA INVESTIGACIÓN Y EL AVANCE EN EL MECANISMO DE AUTORIZACIÓN DE ENSAYOS QUE, EN
DEFINITIVA, EQUIVALE A LA APERTURA DE UNA NUEVA VÍA PARA CONSEGUIR LA DISPONIBILIDAD DE
NUEVOS FÁRMACOS EN MENOS TIEMPO
Miguel Juan Payán
La Agencia Española del Medicamento nace como organismo autónomo el 30 de diciembre de
1997 con la Ley de medidas fiscales, administrativas y de orden social, también conocida
como Ley de Acompañamiento, y con otra Ley de la misma denominación, promulgada el 30 de
diciembre de 1998.
Ambos mandatos modificaban la Ley del Medicamento, y establecían para la Agencia del
Medicamen-to una Presidencia ostentada por el subsecretario del Ministerio de Sanidad y
Consumo y una Vicepresidencia a cargo del subsecretario del Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación.
La Agencia se organiza, además, con una Dirección y tres Subdirecciones Generales, la
de Medicamentos de Uso Humano, la de Medicamentos de Uso Veterinario y la Subdirección
general de Seguridad del Medicamento.
Entre sus funciones, los estatutos de la Agencia Española del Medicamento, publicados
el pasado mes de marzo, establecen en primer lugar la de conceder, modificar, restringir,
suspender o revocar la autorización de comer-cialización de las especialidades
farmacéuticas, de uso humano y veterinario, y de otros medicamentos con estos usos
fabricados industrialmente, tras la evaluación del expediente; inscribir y mantener y
actualizar el Registro de Especialidades Farmacéuticas; asignar el Código Nacional del
Medicamento; y determinar los datos, números, claves e información que deben figurar en
embalajes, envases, etiquetados, prospectos y fichas técnicas; así como autorizar las
transferencias de titularidad, fabricante o comercialización de especialidades
farmacéuticas y cualquier otra variación que se produzca en la especialidad
farmacéutica 
autorizada.
Otras de sus misiones son: someter a limitaciones y reservas o requisitos de
prescripción las autorizaciones de especialidades farmacéuticas, sin perjuicio de las
facultades que corresponden en este ámbito a la Dirección General de Farmacia y
Productos sanitarios; autorizar la elaboración y distribución de muestras gratuitas de
especialidades farmacéuticas de uso humano; publicar en el Boletín Oficial del Estado
las autorizaciones, suspensiones, revocaciones o cancelaciones de las autorizaciones de
especialidades farmacéuticas de uso humano y veterinario, cuando sean firmes; determinar
las especialidades farmacéuticas de uso humano que pueden ser objeto de publicidad
dirigida al público; proceder a la renovación, actualización, revisión o adecuación
de las autorizaciones y registro de medicamentos ya comercializados, y de sus controles
técnicos; ordenar y promover la pervivencia y rehabilitación de una especialidad
farmacéutica por causa de interés sanitario o de elevado interés terapéutico;
colaborar y participar en la planificación, evaluación, supervisión y control de
medicamentos que autorice la Unión Europea a través de la Agencia Europea del
Medicamento; así como participar en las 
reuniones
organizadas por las Instituciones europeas.
La Agencia también debe evaluar, autorizar y calificar productos en fase de
investigación clínica; conceder, modificar, denegar, suspender o revocar la
autorización de vacunas y demás medicamentos biológicos tras la evaluación del
expediente; desarrollar funciones y responsabilidades estatales en materia de tráfico y
uso lícitos de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, además de coordinar
actividades en materia de tráfico ilícito de las mismas, con funciones periciales y de
asesoramiento; elaborar, actualizar y publicar el Formulario Nacional de la Real
Farmacopea Española; y planificar, coordinar, evaluar y desarrollar el Sistema Español
de Farmacovigilancia; así como autorizar laboratorios farmacéuticos, mantener y publicar
un catálogo permanentemente actualizado de almacenes mayoristas, controlar importaciones
y exportaciones de medicamentos, desarrollar inspección y control en medicamentos de
competencia estatal e impartir docencia en los campos que le son propios. La industria
farmacéutica y el mundo sanitario en general ha saludado la llegada de la Agencia
Española del Medicamento como un buen augurio para el desarrollo de la investigación en
España y el avance en el mecanismo de autorización de ensayos que, en definitiva, no es
sino una de las mejores maneras para conseguir que los nuevos fármacos estén disponibles
en menos tiempo para los pacientes que los necesitan.
Epicentro de varias parcelas sanitarias
Es por esto lógico que la evaluación del medicamento en general y la Agencia Española
del Medicamento en particular se hayan convertido en protagonistas destacados del mundo
sanitario en los últimos dos meses, siendo eje central de dos debates que se han
desarrollado recientemente en la Real Academia de Farmacia y en el Ministerio de Sanidad y
Consumo. El primero de estos encuentros fue organizado por la Fundación Casares Gil y se
dedicó al tema "Evaluación del medicamento y criterios de utilidad
terapéutica". El segundo corrió a cargo de la Asociación de Médicos de la
Industria Farmacéutica Española (AMIFE), y se ocupó de 
"Las
Perspectivas de la Investigación Clínica y la Farmacovigilancia".
En ambos casos, la Agencia Española del Medicamento destacó como epicentro de las
dudas, inquietudes y esperanzas sobre el futuro que interesan a esta parcela del paisaje
sanitario de nuestro país pero, al mismo tiempo, se relaciona inevitablemente con lo que
sucede en Europa.
Tal y como recuerda Josep Torrent Farnell, director de la Agencia Española del
Medicamento, durante la jornada organizada por AMIFE: "se calcula que el gasto
farmacéutico a nivel mundial alcanzó los 308 billones de dólares en el año 1998, y
Europa es un mercado creciente que pronto se ampliará con cinco nuevos socios
comunitarios".
No se puede, por tanto, hablar de la Agencia Española del Medicamento sin tomar en
consideración la vinculación de la misma a lo que está ocurriendo en Europa dentro de
uno de los campos que mayor dinamismo, en lo que a legislación comunitaria se refiere,
está experimentando en los últimos años.
Actualmente, se ha producido un incremento importante en el gasto medio del desarrollo
de un medicamento, que se encuentra en 700 millones de dólares, aunque el objetivo es
reducir esa cifra hasta 350 ó 500 millones de dólares. Sólo un 90 por ciento de los
principios activos alcanza sus objetivos en el primer año de ventas, y actualmente se
registra una nueva sustancia biológica por año, aunque el objetivo es llegar a registrar
entre tres y cinco.
Éstas son las coordenadas frente a las cuales inicia su andadura la Agencia Española
del Medicamento, en un momento en el cual, como apunta el director de la misma: "el
desarrollo de un medicamento es global, no existen ya desarrollos regionales. Hay que
tener en cuenta tres puntos, que Europa ha experimentado un cambio legislativo importante
en el marco de la salud pública, que hay avances e innovaciones en investigación
biomédica y que hay cambios legislativo y reguladores. Concretamente, en el Tratado de
Amsterdam hay tres líneas clave como potencial para tomar iniciativas: hasta ahora las
iniciativas las adoptaba cada país, aunque de forma coordinada. A partir de Amsterdam, se
abre la puerta a iniciativas que no serán vinculantes pero facilitan el objetivo esencial
de conseguir transparencia, capacidad de actuación rápida y promover la
salud".
Éste es precisamente uno de los objetivos que Josep Torrent Farnell destaca entre los
que se atribuyen a la Agencia Española del Medicamento, promover la salud, facilitar el
acceso de los pacientes a los nuevos medicamentos, y conseguir la transparencia. Para
ello, el director de la Agencia Española del Medicamento apunta: "en el marco que
estamos, los objetivos incluyen una misión operativa, la de contribuir a la promoción de
la salud pública tanto en medicamentos de uso humano como en medicamentos de uso
veterinario, y tener una vocación de servicio para cumplir los plazos que marca el
entorno legislativo no sólo español, sino comunitario. Hay que cambiar el
"chip" y ajustarnos a cumplir los plazos para que el acceso a los nuevos
medicamentos sea más rápido. Nos gustaría que la Agencia pudiera ayudar al diálogo del
investigador con el sector industrial para que nuestro país sea más atractivo para la
investigación". Sin embargo el propio Torrent Farnell reconoce que cumplir los
plazos en el primer año de funcionamiento será difícil.
Farmacología y evaluación clínica
Estos objetivos son comunes para las distintas divisiones o secciones que constituyen la
Agencia Española del Medicamento, pero como señala Cristina Avendaño Solá, responsable
de la división de Farmacología y Evaluación Clínica: "no podemos esperar a que
llegue la directiva europea en el año 2001 ó 2002 para 
cambiar".
Esa necesidad de cambio, de agilizar los trámites, en definitiva, de proporcionarle
todas las ventajas posibles a la industria farmacéutica que trabaja e investiga en
nuestro país para garantizar la competitividad de España en el interesante mercado
mundial del medicamento, es el deseo común expuesto por los responsables de la Agencia
que han tomado la palabra públicamente para hacer constar el interés de la misma en
provocar ese "cambio de chip" del que hablaba el Torrent Farnell y que tanto
esperan la industria farmacéutica.
Según Avendaño, "el cambio principal que se ha producido en la División de
Farmacología y Evaluación Clínica es que a partir de la creación de la Agencia los
técnicos ya no están ligados a procedimientos, sino que la evaluación se hace por
grupos terapéuticos. Cada técnico discute los temas de su área terapéutica con sus
compañeros de grupo".
Avendaño señala también la participación activa en la Agencia Europea del
Medicamento. Actualmente, la división que coordina cuenta con 10 productos evaluados en
la Agencia Española que sitúan a España como Estado miembro de referencia. Además,
desde finales de 1998, la Agencia ha modificado su procedimiento de asesoría científica:
"la idea no es disponer de muchos especialistas como staff fijo de la Agencia, sino
conseguir que los especialistas interaccionen sacando información de la red de expertos.
La remuneración económica de estos expertos no va a ser muy elevada, no puede competir
con el ratio del pago por asesoría científica de las empresas, pero pensamos que esto
puede ser compensado porque va a ser un factor de prestigio científico para el
investigador. No nos importa compartir expertos con la industria farmacéutica. Lo que sí
queremos es que éstos nos hagan una declaración única de intereses".
Entre los objetivos que se ha marcado la división de Farmacología y Evaluación de
medicamentos se encuentra, según palabras de Cristina Avendaño: "dar empuje a las
actividades de la asesoría científica, trabajar por la agilización administrativa, en
lo que ya se ha empezado a trabajar con la racionalización de papeles del circuito
interno, la desaparición del acuse de recibo de la documentación, conocido como
"cumple". Hemos decidido que la Agencia emitirá una sola resolución por ensayo
clínico válida para todos los centros que participen en el mismo. También se intentará
reducir la multiplicidad de dictámenes en los comités éticos, se intentará potenciar
la investigación en Primaria y se trabaja en el desarrollo de un programa de inspección
de ensayos clínicos. No será necesario emitir acuse de recibo de documentación para
cada centro, el resumen de ensayo clínico sustituye al protocolo de resumen.
Se calcula que la asesoría científica puede alcanzar un coste de 100.000 pesetas, con
45 días como plazo de respuesta. En el tema de los plazos, se persigue una tendencia a
unificar el procedimiento de autorización expresa, reduciéndolo a un plazo aproximado de
35 días que los responsables de la Agencia esperan alcanzar dentro de unas semanas.
Según Avendaño: "es un plazo que parece aceptable para la mayoría de los ensayos
clínicos. En cuanto a la validez de la autorización del ensayo clínico, se establece
que no se realizará en un plazo no superior a más de un año sobre el tiempo previsto en
el correspondiente calendario del protocolo. 
Probablemente,
no se plantearán problemas si se cumple con la información anual".
Al mismo tiempo, se ha creado un grupo técnico para realizar inspecciones sobre los
ensayos clínicos, en el intento por ahondar en la convergencia con Europa para mantener
la competitividad frente al resto del mercado.
Reducir los dictámenes de los comités éticos y controlar la innecesaria
multiplicidad de procedimientos para hacer ensayos clínicos, no es sino seguir las
recomendaciones de la Directiva europea, que postula una única opinión de comité ético
para cada Estado miembro. Pero, al mismo tiempo, Cristina Avendaño plantea: "hay que
dar un papel a los comités éticos locales, que van a seguir existiendo. ¿Cuál será el
comité ético único? Hemos abandonado la idea de que sea uno sólo y pensamos que la
solución es que cualquier comité ético español sea suficientemente local para que
pueda entrar en contacto con el investigador y juzgar desde el punto de vista local el
ensayo clínico. Uno de los retos importantes es facilitar el reconocimiento mutuo entre
los comités éticos".
Los ensayos clínicos en Primaria
Para Avendaño, la especialización de los técnicos en cada área y la creciente
importancia de la asesoría científica en Europa y en España para que sea un instrumento
de mejora en la evaluación de medicamentos son las dos claves de los cambios necesarios
que propicia el nacimiento de la Agencia, que se ha ocupado también de organizar el grupo
de trabajo sobre ensayos clínicos que dirige F. García Alonso.
Entre las conclusiones de los estudios de dicho grupo destaca como "tema muy
preocupante", la situación de los ensayos clínicos en Atención Primaria, y como
asunto "muy conflictivo" los estudios posteriores a la
comercialización".
García Alonso adelanta también que el cambio de la normativa es imprescindible. En
ese sentido, "la estrategia para modificar algunos aspectos de la Ley del medicamento
podría ser la Ley de Acompañamiento del 
Presupuesto".
En cuanto a la posibilidad de plantear un contrato marco para ensayos clínicos con los
hospitales, la opinión de García Alonso es que "no es posible porque los hospitales
que participan en un ensayo clínico son muy diferentes en sus procedimientos
administrativos, pueden ser públicos o privados, y el contrato marco que se redactara
sería tan ambiguo que no valdría para nada".
En opinión de Cristina Avendaño, el tema del contrato es "más grave en
Atención Primaria que en Especializada. En Primaria sí es posible que se aborde porque
no se ha avanzado tanto como en los hospitales".
García Alonso apunta, sin embargo, que la dificultad de los ensayos en Primaria:
"a parte de los problemas legales del contrato, se debe a que los gerentes están
sensibilizados en contra de los ensayos clínicos porque los relacionan con un aumento de
la prescripción. La solución es ir luchando contra aquellos ensayos clínicos que tienen
como objetivo el aumento de la prescripción". Pero Cristina Avendaño puntualiza:
"algunos gerentes quieren utilizar la participación en ensayos clínicos para
potenciar a algunos investigadores que prescriben menos. Mi opinión personal es que,
probablemente, vamos a tener que contar con instrucciones de más arriba en lugar de
hablar con los gerentes".
Los investigadores profesionales
En cuanto a los investigadores, García Alonso apuesta, siguiendo las conclusiones a que
ha llegado el grupo de trabajo de ensayos clínicos, por la profesionalización: "El
FIS empezó un sistema de contrato de investigadores que es absolutamente novedoso. Seis
años de duración de la investigación a razón de seis millones de pesetas por año.
Cincuenta de estos investigadores ya están trabajando. El primer año el FIS se hace
cargo del 75 por ciento del sueldo, el segundo y tercer año, del 50 por ciento, y luego
el hospital paulatinamente se va haciendo cargo de la investigación. Es un sistema
tendente a la profesionalización de la investigación, con la idea de que no ocurra lo de
ahora, que la mayoría de los investigadores son clínicos que se pasan a la
investigación. Hay 
que hacer ver que el investigador también puede ser
un clínico, no sólo un básico".
Para el director de la Agencia Española del Medicamento, la mejor medida que se puede
afrontar en el caso del personal investigador es que "las cuestiones administrativas
vayan solas y no se gaste tiempo de personal cua-lificado. Los estudios demuestran que el
investigador que trabaja a tiempo completo en el ámbito regulador ha perdido el 50 por
ciento de su capacidad investigadora en sólo un año. Para eso es necesario educar a los
investigadores para que entiendan que una cosa es investigar y otra discutir y asesorar
sobre temas científicos dentro del ámbito de la regulación, algo que no siempre se
entiende".
Otro tema relacionado con los ensayos clínicos es el del consentimiento informado en
enfermedades mentales, incluido en el apartado de los niños dentro del Real Decreto que
regula esta parcela. Según apunta García Alonso, en la Agencia Española del
Medicamento: "somos muy conscientes de que hay que conseguir que se hagan más
ensayos clínicos en niños, embarazadas y discapacitados. Las compañías farmacéuticas
se sienten limitadas en este campo por miedo a cuestiones de imagen, pero la falta de
ensayos en estos casos genera en la asistencia una gran incertidumbre, lo cual éticamente
es mucho peor. La idea es facilitar en lo posible los ensayos clínicos en este tipo de
pacientes".
Farmacovigilancia y farmacoepidemiología
Otra División destacada dentro del organigrama de la Agencia Española del Medicamento es
la de Farmacovigilancia y Farmacoepidemiología, coordinada por F. De Abajo Iglesias, para
quien está claro que los objetivos de la misma son una actividad: "de salud
pública, realizada con un presupuesto de origen público. Por tanto, no destinada a dar
servicio a la industria farmacéutica, sino a garantizar la seguridad de los medicamentos.
Ésta es una responsabilidad que comparten las agencias reguladoras de la industria, y en
ese sentido estamos condenados a entendernos".
Identificar nuevos riesgos, evaluarlos y
cuantificarlos son las funciones de esta división, para lo cual es preciso, según
señala Abajo Iglesias: "un paso fundamental, la detección de casos clínicos por
parte de profesionales atentos. Estructurar un sistema de cuantificación de estos riesgos
es el contenido fundamental de la unidad de farmacoviligancia".
Actualmente, se dan unas 6.000 notificaciones por año en España, de las cuales un 10
por ciento procede de la industria. Según Abajo Iglesias: "es una cifra baja y no
razonable para el nivel en el que estamos, frente a las 20.000 notificaciones del
extranjero".
El coordinador de la división de Farmacovigilancia y Farmacoepidemiología anunció
que van a empezar a hacerse inspecciones en las compañías farmacéuticas, para
comprobar, en primer lugar, que tienen un registro apropiado de reacciones adversas y, en
segundo lugar, para comprobar que han cumplido con la notificación que es preceptiva.
Cuando esto empiece a funcionar el grado de homogeneidad será superior al que tenemos
ahora. El problema se plantea en los productos de biotecnología y hemoderivados, ya que
con los sistemas de farmacovigilancia actuales la hepatitis rara vez se notifica a través
el sistema de tarjeta amarilla".
Para Abajo Iglesias, a veces, los riesgos del medicamento se incrementan no porque se
trate nuevos riesgos, sino por cómo se utilizan los medicamentos: "en ese sentido,
una red organizada de farmacias puede proveer información sobre la utilización de los
medicamentos. Se trata, por tanto, de conseguir una red estable de 
oficinas de farmacia que nos brinden información".
Por otra parte, Abajo Iglesias señala que: "tradicionalmente la cuantificación
del riesgo es deficitaria. Los riesgos sólo se pueden cuantificar mediante estudios
epidemiológicos formales. Ahora existen bases de datos muy organizadas que pueden
resolver este tipo de cuestiones, pero nos gustaría que hubiera una base de datos que
integrara la información de las consultas en Atención Primaria y ponerla a disposición
de los investigadores independientes y de las compañías privadas. Además, en los
informes de evaluación, un elemento básico es el de crear una red nacional de expertos
en farmacovigilancia que puedan compartir con nosotros la evaluación. La tarea pendiente
es cómo y cuándo se debe comunicar el riesgo a los profesionales, y la gran
"cenicienta" de la Farmacovigilancia son los programas de prevención para que
los riesgos que son conocidos se puedan medir".
Junto a estos temas pendientes, Abajo Iglesias también destaca la asimetría que
existe entre las funciones y deberes que debe realizar la división de Farmacovigilancia y
Farmacoepidemiología y el personal de que dispone para realizarlo.
La rapidez en la aprobación de los ensayos clínicos y la uniformidad en las
actuaciones se perfilan como las claves del proceso de clarificación y cambios que han
prometido emprender los responsables de la Agencia Española del Medicamento. No es para
menos, sobre todo después de algunas declaraciones como la que hizo el vicepresidente de
AMIFE, Roberto Ruiz Capellán, en la jornada celebrada en el Ministerio de Sanidad:
"La creación de la Agencia Española del Medicamento ha suscitado numerosas
expectativas en todo el sector farmacéutico y sanitario, y claramente representa una
reunificación de los cuerpos técnicos vinculados al medicamento en nuestro
país".
Por su parte, el presidente de AMIFE, Manuel Martín, afirma: "En años anteriores
hemos vivido una situación un poco caótica. Creo que España no debe perder el tren de
crear riqueza en cuanto a atraer investigación clínica en fases tempranas de desarrollo.
Otros países, como los del Este y los latinoamericano, están promoviendo una serie de
actividades para mejorar la agilización a nivel de registro y trámite administrativo
para los estudios clínicos. Ahora tenemos una muy buena oportunidad para que la Agencia
empiece a funcionar con unos plazos muy reducidos. Creo que tenemos buenas perspectivas de
futuro; tenemos los investigadores adecuados, los centros adecuados, y nos faltaba la
parte administrativa competitiva con otros países. Si esto lo resuelve la Agencia y
solucionamos también el tema de los comités éticos de investigación en los hospitales,
creo que tenemos el marco ideal para ser competitivos respecto a otros
países".
JOSEP
TORRENT FARNELL,
Director de la Agencia Española del Medicamento |
"Unos de los retos más importantes de la
Agencia vendrá tras dos años de funcionamiento, cuando sea necesario reevaluar todo el
sistema"
 Como explica el doctor Josep Torrent Farnell, director de la
Agencia Española del Medicamento: "el medicamento debe verse desde una doble
perspectiva: la salud pública y en cuanto a producto industrial; esto debe reflejarse
luego en normativas específicas. El medicamento está sujeto a un control rigurosísimo,
todo un cuadro legislativo importante que viene marcado por la legislación europea pero,
al mismo tiempo, está sujeto a la autonomía de los Estados. Lo importante es ver siempre
el equilibrio entre beneficio-riesgo. La armonización en el marco de la Unión Europea y
el mundo del medicamento es una historia de hace 30 años, no es nueva. Las últimas
directivas europeas han dado lugar a una importante inflexión, provocando una reacción
en cascada en todos los países, que han modificado sus normativas para adaptarse".
El director de la Agencia Española del Medicamento recuerda que en el año 98 ha
cambiado también el sistema regulador, y lo que es más importante, para el año 2001 se
ha propuesto una reunión global de todo el sistema "y un marco legislativo que puede
tener un impacto que no es previsible. El acceso más rápido y transparente a la
población general sólo se puede conseguir con armonización entre toda la legislación
europea de los Estados miembros. Actualmente, estamos en la Unión Europea en un debate en
cuanto al criterio de eficacia. La pregunta es eficacia ¿frente a qué? Se intenta
dibujar el perfil de eficacia comparativa, es decir, el valor que aporta un nuevo
medicamento respecto a lo que ya tenemos en el arsenal terapéutico. Hay tres posturas:
los Estados Unidos sostienen que la eficacia debe mostrarse frente a placebo, los
japoneses no creen ético comparar con placebo y en Europa no está muy claro pero parece
decantarse hacia la posibilidad de demostrar la eficacia frente a los medicamentos
próximos".
Torrent Farnell sostiene que nos encontramos en un momento de cambio del paradigma de
que los medicamentos nuevos deben aportar ventajas frente a lo que ya existe: "Si no
es así, hay riesgo de tener problemas a la hora de pasar a los comités de evaluación de
esos medicamentos. La eficacia da datos sobre los resultados, pero no hay que confundirla
con el uso racional de los medicamentos".
Según adelanta el director de la Agencia Española del Medicamento: "el cambio
más importante que afronte la Agencia tendrá lugar una vez transcurridos dos años de
funcionamiento, cuando sea necesario reevaluar todo el sistema". |
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