Luz verde a la creación de fundaciones públicas
sanitarias
LA CONTINUIDAD DEL ESTATUTO DEL PERSONAL SANITARIO, LA MEJORA DE LA GESTIÓN Y LA
ASISTENCIA Y EL MANTENIMIENTO DEL SISTEMA PÚBLICO SON LAS PRINCIPALES PREOCUPACIONES DE
LOS DETRACTORES DEL PROYECTO
María Sánchez-Monge
El
Congreso de los Diputados ha dado luz verde a las fundaciones públicas sanitarias. El
proyecto fue presentado en forma de enmienda a la Ley de Acompañamiento de los
Presupuestos Generales del Estado de 1999, y su principal objetivo es dotar a los
hospitales de una mayor autonomía de gestión, gracias a la adquisición de una
personalidad jurídica propia.
El presidente ejecutivo del Insalud, Alberto Núñez Feijóo, ha dejado claro que la
conversión de los hospitales del Insalud en fundaciones se efectuará de forma gradual y
a petición de los propios centros. Los hospitales de la Comunidad Autónoma de Baleares
han sido los primeros en solicitar esta transformación. Otros hospitales de diferentes
Comunidades han empezado ya los trámites. En total, unos 15 hospitales del territorio del
Insalud han presentado su plan estratégico, requisito previo indispensable para emprender
la reconversión. Esto no quiere decir que todos ellos vayan a convertirse en fundaciones;
hasta que no se concreten con los agentes sociales las garantías y el desarrollo de esta
nueva fórmula en el primer trimestre de este año, no se aceptará firmemente ninguna
propuesta.
Mediante una enmienda a la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales que ha
el Gobierno ha decidido desarrollar en los hospitales del Insalud la Ley 15/97 de
habilitación de nuevas formas de gestión de la Sanidad. Esta ley establece que
"la gestión y administración de los centros, servicios o establecimientos
sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o sociosanitaria podrá
llevarse a cabo directamente o indirectamente a través de la constitución de
cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en
derecho". El proyecto se apoya en el concepto de "gestión clínica",
que busca la participación de los profesionales sanitarios en la gestión de los recursos
y la descentralización de las capacidades de decisión y control.
Con muy pocas excepciones (algunos Consorcios en Cataluña y Castilla-León y la
Empresa Pública GESMA en Baleares), todas las experiencias de nuevas formas de gestión
son instituciones de nueva creación. En las Comunidades Autónomas con competencias
sanitarias transferidas se han creado hospitales con una configuración más empresarial,
adoptando las formas jurídicas de fundaciones, empresas públicas y consorcios. Galicia y
Cataluña cuentan con cuatro fundaciones cada una y Andalucía tiene una. En otras
Comunidades Autónomas sin competencias sanitarias transferidas también se han dado pasos
en la misma dirección. Ejemplo de ello son las fundaciones para la creación del Hospital
de Arriondas en Asturias y el Hospital de Cieza en Murcia. Ya en el Insalud, se han puesto
en marcha fundaciones de titularidad pública para gestionar los hospitales de Manacor
(Mallorca) y Alcorcón (Madrid).
Respeto por el estatuto de los trabajadores
El Gobierno se planteó como siguiente paso la transformación de los hospitales
ya existentes del Insalud. Para ello, era necesario tener en cuenta dos condicionantes. En
primer lugar, era preciso respetar el compromiso establecido con los sindicatos de
mantener el estatuto del personal sanitario. Además, había que atenerse a la
LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado),
que define la actuación de los entes empresariales de carácter público. Las
fundaciones, reguladas por la Ley 30/1994, exigen personal laboral, por lo que, en
principio, no serían válidas para la transformación de los hospitales
preexistentes, que tienen personal estatutario. Por esta razón, se ha procedido a la
creación de una figura nueva, las fundaciones públicas sanitarias. Se trata de adaptar
las características de las fundaciones a las circunstancias de las Instituciones
Sanitarias Públicas existentes. 
Los hospitales que se transformen en fundaciones públicas sanitarias seguirán siendo,
por lo tanto, organismos públicos adscritos al Insalud, pero contarán con una
personalidad jurídica propia. Se mantendrá el régimen estatutario del personal, si bien
se podrá incluir también personal funcionario o laboral. El personal directivo podrá
contratarse conforme al régimen laboral de alta dirección. El Consejo de Ministros
se encargará de la aprobación de la constitución y extinción de estas instituciones, y
su plan inicial de actuación será aprobado por la presidencia ejecutiva del
Insalud.
Gestión de su propio patrimonio
En lo que a financiación se refiere, las fundaciones podrán disponer de su propio
patrimonio, al margen de los bienes adscritos de la Administración General del Estado o
de la Tesorería General de la Seguridad Social. Podrán quedarse con el dinero que
ahorren y reinvertirlo en el hospital, pero el Insalud se hará cargo de su déficit. Por
lo tanto, a las fundaciones no les estará permitido endeudarse. Tampoco podrán conceder
servicios a empresas privadas externas. El régimen presupuestario y económico-
financiero se atendrá a lo establecido en la Ley General Presupuestaria para
las Entidades Públicas Empresariales. El régimen de contratación estará presidido por
los principios de publicidad y libre concurrencia, de acuerdo con la legislación de
Contratos de las Administraciones Públicas. Las fundaciones podrán gestionar su
propia tesorería y pagar directamente a los proveedores. Los hospitales del régimen
actual reciben un presupuesto cerrado por partidas, mientras que las fundaciones
públicas sanitarias contarán con mucha mayor flexibilidad en el manejo del presupuesto,
al ser posible la movilidad entre partidas. 
Alberto Núñez Feijóo, presidente ejecutivo del Insalud, considera que las
fundaciones públicas sanitarias presentan importantes ventajas para la sociedad en
general, los pacientes, los profesionales, los gestores, los proveedores, el Insalud y las
Comunidades Autónomas. En el campo de la gestión y la financiación, opina Núñez
Feijóo, "al disponer de presupuesto y tesorería propios, la gestión de los
recursos será mucho más ágil y acorde con las necesidades del centro. Por ejemplo, se
podrá negociar con los proveedores descuentos por pronto pago o volumen de compra, o se
podrán asignar recursos inicialmente previstos para una partida a otro capítulo en caso
de que sea de mayor urgencia". En lo referente a asistencia
sanitaria, se muestra convencido "de que esta aplicación de las nuevas formas
de gestión se traducirá en una mayor calidad de la asistencia. Con la autonomía, los
centros podrán adaptarse con agilidad y eficiencia a las necesidades que surjan en la
población que asisten".
Los detractores de las fundaciones públicas sanitarias han criticado, en primer lugar,
la forma de introducción de la nueva figura jurídica, mediante una enmienda a la Ley de
Acompañamiento de los Presupuestos Generales. Dicha enmienda fue aprobada en el Senado el
15 de diciembre del pasado año. El PSOE e IU votaron en contra, pero CiU y PNV se
abstuvieron tras conseguir que el PP incluyese una enmienda transaccional que permite
extender la reforma a todas las Comunidades, incluso las que tienen las competencias
sanitarias transferidas.
Recurso de inconstitucionalidad
El 22 de diciembre la enmienda fue aprobada en el Congreso de los Diputados, con los
votos a favor de PP, CiU y Coalición Canaria, y la abstención del PNV. Núñez
Feijóo no está de acuerdo con quienes acusan al Gobierno de haber actuado de forma
precipitada y sin tener en cuenta las garantías necesarias: "El consenso respecto a
la necesidad de introducir nuevas formas de gestión en la sanidad pública y a existía.
La Ley 15/97 se aprobó con el apoyo de la mayoría de grupos parlamentarios. Presentarlo
de la manera que lo hemos hecho es perfectamente legítimo, otros lo han hecho antes que
nosotros, y ahorraba tiempo".
La Plataforma Para la Defensa y la Mejora de la Sanidad Pública, integrada por
diversos organismos sindicales y políticos, ha criticado en un comunicado la
fórmula que el Gobierno ha adoptado para desarrollar el proyecto. Para dicha plataforma
"no es aceptable pretender una transformación radical de los centros sanitarios
públicos a través de un mero artículo, añadido apresuradamente en el último trámite
de la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos, en el último día de plazo en el
Senado, a última hora, con el ánimo de que sea aprobada semiautomáticamente. El minuto
que concede reglamento para discutir este tipo de enmiendas es la mejor demostración de
lo inadecuado del procedimiento elegido"· Una propuesta de tanta envergadura
requeriría, según este colectivo, "un anteproyecto de ley específico, en el que
estén contemplados todos los aspectos relevantes que afectan a aspectos sustanciales del
servicio público sanitario".
El Partido Socialista e Izquierda Unida han anunciado su intención de presentar un
recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Según el diputado
socialista Josep Corominas, la regulación de las fundaciones es inconstitucional en
cuanto a forma porque "la Ley de Acompañamiento es sólo para cuestiones que son
alteradas por los presupuestos". Además, señala que "no ha habido posibilidad
de discutir, como con cualquier ley, porque sólo se ha podido votar sí o no a la
enmienda". El PSOE no considera que este proyecto amenace directamente a
la sanidad pública. Sin embargo, "si se aplican menos controles se puede producir
una desregulación del sistema público. A la larga, se fomentaría un sistema dual,
y la degradación del sistema público justificaría el sistema privado". 
El Partido Socialista votó a favor de la Ley 15/97 pero, en palabras de Corominas,
"esta ley necesita un reglamento que la desarrolle y consigne las garantías
necesarias. Dicho reglamento, solicitado en la Comisión de Sanidad, debía haber sido
publicado el 1 de septiembre del 97. Ahora resulta que no sólo no se publica el
reglamento, sino que, mediante la enmienda a la Ley de Acompañamiento de los
Presupuestos, se modifican la LOFAGE y la Ley 15/97, que posibilitaba las fundaciones pero
siempre dentro del sistema público" .
Según Corominas, las fundaciones públicas sanitarias "son empresas públicas
estatales, por lo que deberían estar reguladas por la LOFAGE. Cómo esta ley no les
sirve, han rebajado el nivel legal. Ahora ya no será necesario que se cree una ley para
cada una de estas empresas públicas, sino que serán viables simplemente por acuerdo en
el Consejo de Ministros".
Todos los grupos políticos están de acuerdo en la necesidad de mejorar la gestión,
pero no están seguros de que esta se vaya a producir con las nuevas fundaciones. El
Partido Socialista no ve clara esta mejora, ya que "las dos condiciones que se han
consignado, el mantenimiento del personal estatutario y del Insalud y la compra de
servicios de acuerdo con la ley de Contratos del Estado, limitan la capacidad operativa
del gestor". Por lo tanto, según el parecer del diputado socialista, "para
mejorar la gestión sólo ha quedado una posibilidad: bajar la calidad de la asistencia
sanitaria". Corominas asegura que el PP no ha conseguido lo que realmente quería:
"eludir la Ley de Contratos del Estado, para evitar los controles y negociar
directamente con el proveedor, sin concurso".
El PSOE, dentro de las posibilidades de nuevas formas de gestión, considera válidas
las figuras de empresa pública, consorcio sanitario y otras, incluso fundación, pero con
una configuración diferente a la que ha adoptado el Gobierno, ya que "la nueva
figura no estaba prevista en la LOFAGE".
Las dudas de la CESM
La puesta en marcha de las fundaciones públicas sanitarias tampoco ha satisfecho las
expectativas de la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM) Esta organización
señala en un estudio elaborado por su asesoría jurídica que la reforma no
proporcionará una autonomía real a la gestión de los centros, ni favorecerá la
descentralización de la toma de decisiones. En dicho informe, la CESM expone su seguridad
sobre la falta de libertad que tendrán los gerentes de los hospitales para repartir
incentivos o incrementar los salarios de los profesionales. 
Aunque la CESM considera acertada la voluntad del Ministerio de Sanidad de mantener el
régimen estatutario del personal sanitario, expresa su temor de que esa disposición
pueda cambiar cuando comience a aplicarse la reforma.
Además, la Confederación considera lógico que los trabajadores sientan recelo
ante una iniciativa que no se ha consensuado con ellos. El secretario general de la CESM,
el Dr. Carlos Amaya, asegura que "si de verdad se quiere incidir en una mejora de la
gestión, no entendemos cómo de nuevo se prescinde de los médicos, que son en definitiva
quienes deciden el 80% del gasto en un hospital".
La CESM, que prefiere denominar "empresas públicas sanitarias" a las nuevas
fundaciones, no cree que el proyecto del Gobierno vaya a contribuir a mejorar la
asistencia sanitaria, pues "su única y obsesiva finalidad es la de controlar el
gasto de los centros". De todas formas, la CESM no cree que esté en peligro la
continuidad del sistema público, y tacha de "excesivamente politizados y
alarmistas" muchos de los argumentos en contra del proyecto.
Los representantes de UGT y CC OO, por el contrario, estiman que el sistema público se
verá seriamente dañado con la reforma de los hospitales del Insalud. En opinión de la
FSP-UGT, "esta medida pone en manos de las fundaciones públicas sanitarias los
recursos, tanto humanos como materiales, del Sistema Nacional de Salud, dejando abiertas
las puertas a la posterior privatización de estas entidades. Además, UGT alerta sobre
los resultados que este modelo sanitario ha tenido en otros países, ya que "supone
la desregulación de las relaciones laborales de todos los trabajadores de la Sanidad
Pública". Como ejemplo, señala el caso de Gran Bretaña, donde "actualmente el
Gobierno Laborista está tratando de corregir los efectos perversos de este
modelo".
El Gobierno ha dado un nuevo y polémico giro en su propósito de renovar las formas de
gestión de la Sanidad Pública. La transformación de los centros de atención primaria,
en contra de lo que pudiera parecer, no entra, de momento, en los planes del PP.
